2019年12月15日 星期日
 
中国国际工程咨询公司李开孟主任在基础设施和公用事业特许经营立法专家组成立会上的发言
   发布者:国家发改委网admin   来源:国家发改委网   点击:13796   时间:2016/6/3   
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本人非常欣赏法规司针对特许经营立法研究专门组织成立这个专家团队,我认为这实际上是在探索一种新的立法文化。现在我国处于转轨时期,国家需要制定的法律法规很多,各个部门能够获得的立法资源实际上很稀缺。非常幸运的是,特许经营立法已经纳入全国人大和国务院的立法计划,法规司作为组织这项工作的负责单位,没有浪费这个难得的资源。我们感觉,法规司开展这项立法工作,有几个显著特点,一是加强跨部门的协调工作。专门成立立法领导小组,国家发改委作为组长单位,财政部和国务院法制办作为副组长单位,各相关部门作为成员单位。我们看到的不是传统的单个部门关门立法,而是强调各部门要加强合作、反映诉求、积累共识。二是非常重视国际交流合作,充分利用联合国、世界银行、亚洲开发银行等国际组织的平台,与各发达国家、发展中国家及相关国际组织的专家进行合作,借鉴各国及国际组织在特许经营立法领域的经验,汲取其教训,避免其不足,这种国际视野,感觉非常钦佩。三是非常重视专题研究,法规司的同志非常敬业,组织这么大的一支专家队伍,列出很多研究题目,组织多方人员开展大量的研究工作,以体现法律文本的实用性,减少将来法律条文的实施可能面临的风险,这种专业精神值得赞赏。四是公开透明,广泛征求社会公众、行业组织、中央及地方政府相关人员的意见,采用开放式的态度,体现了对待这项工作的严谨认真态度。我认为,这是基于国家治理体系和治理能力现代化而探索的立法工作新文化。我们有幸亲自参与这项工作,我们要利用我们自己的力量,来推动好、组织好、维护好这种积极改变。为此,我提出四点想法。

一是积极反映诉求。特许经营在我国已经实施20多年,最近两年又在PPP理念的指导下大规模地开展特许经营项目,在实际工作中,我们仍然面临很多困惑和问题。我们要利用接触实际的优势,有针对性地开展调查研究,积极反映诉求,绝不回避矛盾和问题,确保最终的法律文本能够实实在在地解决现实问题。

二是要有宏观视野。目前PPP和特许经营在我国非常热,过去根本没有接触到这个领域的人员,都纷纷将时间和精力投入到这个领域。很多专家对PPP不仅是热爱、厚爱,而且是溺爱,一天不谈PPP,心里都觉得发慌。这本身是件好事,但这种狂热也很容易形成偏激。PPP或特许经营项目,毕竟是固定资产投资项目的一个很小的部分。我国每年超过50万亿的固定资产投资项目,绝大部分不是PPP项目。国外公共投资建设领域PPP项目所占投资比例基本上在15%左右。因此,PPP投资不能代表投资建设的全部,不能因为钟爱PPP而忽视别的投资项目组织模式,并且形成割裂。要从整个国家深化投融资体制改革,从完善投资项目审批制、核准制和备案制,从推动我国投资建设领域治理体系和治理能力现代化的角度,从宏观综合视野来看待大家钟爱的这个小领域。如果不能跳出这个小圈子,是做不好特许经营立法研究的。

三要追求专业素养。研究无禁区,炒作要慎重。目前在全国各地掀起了大力推广应用PPP模式的热潮。PPP模式本身就不应该“大力推广应用”,既然目前已经形成了这种局面,作为专家,我们尤其要冷静思考,科学求证,秉持专业精神,务实开展研究。知名专家在一定程度上具有影响舆论的能力,我们认为应提倡研究无禁区,给专业研究留出更多的自由空间,尽量不受各种条条框框限制。同时,作为专家组成员,不能将此作为对外炫耀的资本,要发挥专业特长,为国家服务,积极完成领导小组办公室布置的研究任务,不辜负我们肩负的责任,以及对我们的信任。

四是加强合作交流。各位专家来自不同领域,共同为国家特许经营/PPP立法工作进行研究,这是合作交流的一个非常好的平台和机会。我们一方面要从专业的角度进行探讨,另一方面要强调吸收各自特长,加强合作,累积共识。

比如对于特许经营概念的理解,最狭义的内涵仅仅是指使用者付费;我们也可以理解为,凡是通过使用者付费和政府购买服务提供公共产品,需要政府和SPV签订专门协议的项目运作模式都叫特许经营;同时,我们还可以理解为,只要是提供公共产品和公共服务,并且是以企业经营的方式来提供,无论是政府(公共部门)通过协议还是通过政策法规进行规范引导,都叫做特许经营。甚至我们可以把烟酒专卖、商业连锁加盟经营,都叫特许经营。所以,特许经营的范围可以很窄,也可以很宽。PPP也是一样,公共部门和私人部门之间的合作,在英国主要理解为政府付费型PFI模式,但也可以理解为使用者付费、股权合作,甚至是建国初期的公私合营、清朝的洋务运动,都可以理解为政府与社会资本合作,边界可以很小,也可以无限大。再比如,政府购买服务,可以理解为通过基本建设提供公共服务,也可以理解为管理合同、服务外包等模式,甚至可以理解为专业知识、专家服务的采购等等,大家可以从不同的角度各自进行解读。我们发现,目前关于特许经营和PPP模式的不同争论,很多时候是源自于对概念本身的理解不同,大家不是在同一个水平线上思考问题。我们今天所谈论的立法问题,如果是普遍意义上的广义的特许经营立法或PPP立法,一定是要分别制定两部法律,因为二者的外延差别很大。但是,如果是针对基础设施和公共事业投资项目的特许经营立法或PPP立法,则一定是只能立一部法,因为在这一特定领域,这部法的调整对象是完全重合的。而且事实上,目前社会各界所关注的,其实正是这个领域的立法问题。在这样的概念下,我们强调这种项目运作模式是特许经营,明确指出中国的PPP模式采用特许经营制度,是要强调政府必须从维护公共利益的角度加强准入管理。我们强调中国的基础设施和公益事业项目特许经营必须采用PPP模式,是要强调必须转变政府职能,推动建立政府和社会资本之间利益共享、风险共担的合作伙伴关系。我们可以看到,只要概念界定清楚了,就会减少各部门、各利益相关主体之间因为概念不同而进行无价值的争吵。所以,我们要加强合作、强调沟通协调,努力形成共识,共同为国家投融资体制深化改革做出自己的贡献。

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